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如何應對招投標中的潛規則
發布時間:2018-10-23 丨 閱讀次數:211 丨 作者:

一類是投標人與招標人串通。

如一些招標人設法將公開招標變為邀請招標,由內定的中標人,找幾家投標人“陪標”,完成招標程序以套取中標;又如一些招標人在公開招標情況下,為使某一特定投標人中標,在資格預審文件、招標文件、評標辦法中設置有利於內定中標人的資格條件,限製排斥其他投標人;再如一些招標人向投標人泄露標底或共同商定標底,唆使投標人約定壓低投標報價,中標後,在項目實施過程中利用設計變更、現場簽證再給投標人額外補償,為低價中標、高價結算留有空間。

二類是投標人相互串通。

部分投標單位形成聯盟,采取輪流坐莊、多家陪標的方式串通投標;有的結成利益共同體,達成利益分配協議,約定由中標人給付陪標人一定比例的報酬;有的低價中標後,故意放棄,然後和遞補的第二名分享標價差;有的采取法人代表未簽字,或投標文件份數不符,或報價漏項、重複計價等辦法,故意製造無效投標;部分投標單位在投標報價中采取約定集中抬高或者壓低投標報價,以控製評標均價,獲取高分。

三類是投標人與招標代理機構串通。

有的招標代理機構受招標人的授意,在招標人與投標人之間,協助招標人串通投標人投標;一些不法招標代理機構為了非法經濟利益,與投標人勾結,相互串通,出賣業主利益,從中謀取中標。

(二) 掛靠、轉包行為的表現形式

掛靠是指一些低資質、無資質的單位、甚至個人通過借用、掛靠高資質的單位獲取投標資質參與投標。其主要表現形式有:一個投標人掛靠、租借多個企業資質集中參加一個標段的投標;有的投標人將通過資格預審的所有潛在投標人的投標權買斷後獲取中標;有的投標人租借多個企業資質集中參加一個標段的資格預審,通過資格預審後將投標權利賣出;一些高資質的單位因標段太小,本身無興趣參與投標,而將資質借與他人投標,從中收取管理費用。

非法轉包是指建築商(總包人或承包人)違反法律、法規規定,將其承包的全部工程轉包給他人施工或分包後未在施工現場設立項目管理機構和派駐相應人員,並未對該工程的施工活動進行組織管理的行為。其主要表現有:一是承包單位中標後,不派出項目管理班子或雖派出項目管理班子,但不符合投標文件的承諾;二是承包單位隻收取管理費用,對工程質量、安全、進度、成本核算等不進行管理的;三是承包單位將承接的業務全部轉給他人,或未按規定經建設單位同意,將承接的業務部分轉給他人。

圍標、串標、掛靠、轉包行為存在的原因分析

當前,在招投標活動中圍標、串標、掛靠、轉包等現象比較突出,不僅造成國家建設資金的大量流失,擾亂招投標市場秩序,影響公開、公平、公正的市場環境,而且往往涉及商業賄賂,助長腐敗現象的蔓延,危害性很大。盡管圍標、串標、掛靠、轉包行為的表現形式多種多樣,但具體分析其存在的原因,不外乎有如下幾個方麵:

(一)法律法規及相關配套製度不夠完善

 從現行有關招投標的法律法規來看,存在“三多三少”問題。即:原則規定多、具體細則少;禁止規定多、配套罰則少;部門規定多、適用規範少。特別是隨著近年來招投標業的蓬勃發展和新情況的不斷湧現,相關法律法規的滯後性問題更加突出。之外,企業資質管理、企業信用管理、承包合同管理、標後監督管理、工程擔保製度等一係列管理製度還不健全,導致各方主體在參與招投標活動的行為極不規範。如限定投標家數,使不法行為有機可乘。有的行業、地區以減少評標工作量為由,規定在資格預審合格的投標申請人過多時,招標人可以從中隻選擇7家或9家、11家資格預審合格的投標申請人參加投標,甚至可以直接推薦投標人參加投標,這種規定給招標人和投標人創造了圍標、串標的便利條件。又如資格預審的標準或條件不統一。招標人在編製資格預審的標準時,根據自己的需要來設定,想要哪一家企業入圍,就按照這家企業的標準量身定做,設定排它性條件,最後通過資格預審的單位多數已被某一投標人所控製。再如評標辦法的製定不合理。目前通行的評標辦法是綜合評標法,設置商務、經濟報價、技術三部分分值,商務、技術由評委打分,報價按投標人報價平均價或平均價上下一定比例為最優報價。投標人為了中標,一要控製最優報價,二要收買評委。這是導致圍標、串標產生的直接誘因。

 

(二)管理體製和市場監管機製不健全

目前招投標行業的管理體製和監督機製還不健全,明顯存在缺陷。

一是多頭監督,主次不分。近幾年,各級紀檢、監察、財政、審計部門和檢察機關積極介入工程招投標的監督。這些措施,對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中,參與監督的各部門角度各不相同,沒有明確分工,造成職責不明,主次不清,容易使監督流於形式。

二是政出多門,監管合力尚未真正形成。對於工程建設招投標市場的行政監督,許多職能部門都負有相關職責。但對於各部門在具體招投標行政監督工作中碰到的問題,尤其是涉及本部門監管職能邊緣的一些突出問題,相關部門之間的長效溝通、協調機製還沒有建立形成,信息閉塞、各自為政,無法共同應對、及時解決麵臨的許多新情況、新問題,造成監管工作存在盲區、死角。個別建築企業甚至出現在甲部門亮紅燈、在乙部門開綠燈情況,一些違規違法行為得以長期規避監督。

三是對合同實施的監督還亟待加強。投標人之所以敢進行圍標、串標,其中一個重要原因就是中標後,招標人、監理單位和主管部門對現場的管理力度不夠,對中標人投標時的承諾和合同約定缺乏跟蹤監督,對中標後擅自更換項目部主要人員、轉包和違法分包的行為查處不力。四是對招標人在合同實施過程中,以各種理由隨意調整合同價款的行為還沒有有效的約束機製和手段。

(三)市場競爭機製失靈和誠信體係缺失

目前招投標行業優勝劣汰的市場競爭機製還沒有真正形成,供大於求的市場環境形成了買方市場,使得招標人在招投標過程中擁有絕對的支配權,而投標人麵對激烈的市場競爭,千方百計采用各種手段甚至違規行為牟取中標權,致使圍標、串標、掛靠、轉包行為屢禁不止,愈演愈烈。

加之,招標代理市場也沒有形成公平競爭的市場環境,招標人在選擇代理機構時不注重比服務、比質量、比信譽,競爭代理收費不按照國家有關規定收取,出現亂殺價、甚至零代理等擾亂市場價格行為,從而造成個別代理機構因代理費用過低被動與招標人、投標人相互串通,甚至扮演圍標、串標的紐帶和策劃者,謀取中標,以獲取投標人經濟補償非法利益的違法現象。

與此同時,目前,全國性的招投標信用體係尚未建立,無法及時查閱某一投標人的信用情況。這就造成了一個投標人由於圍標、串標行為被某行業部門、某地區處罰後,在另外一個行業或另外一個地區照樣可以參加投標。在當前社會誠信缺失的市場環境下,部分企業片麵注重短期行為而看重長期效益,忽視誠信建設,加之對失信現象目前沒有建立起有效的預防和懲戒體係,個別企業屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。

(四)執法不嚴、懲處不力現象的助漲

由於圍標、串標、掛靠、轉包等行為存在隱蔽性,給執法監督帶來一定難度;加之相關法規對這些違規行為的認定標準和處罰辦法規定過粗,缺乏可操作性,即使查實了有關違法違規行為,一些主管部門在處罰時,因考慮到企業的生存和發展,特別是涉及地方大型國有企業時,往往以廢標、批評方式進行處理,無震懾作用。因此,在目前有關部門對招投標市場違規違法行為執法不嚴、懲處不力的環境下,一些市場主體受經濟利益的驅動,考慮到違規違法行為所付出的成本遠遠小於所獲得的收益,就以中標為目的不擇手段地進行圍標、串標等行為。

根據《招標投標法》第53條規定,投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的,處中標項目金額5‰-10‰的罰款;對單位直接負責的主管人員以及其他直接責任人員處單位罰款數額5%-10%的罰款;有違法所得的,並處沒收違法所得;情節嚴重的,取消其1年至2年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格並予以公告,直至由工商行政管理機關吊銷營業執照。

由此可見,隻要情節不是特別嚴重,圍標、串標行為即使被認定,一般情況下對於投標單位和直接責任人的處罰力度並不大,警示教育作用並不明顯。

三、對策建議   

目前,在工程建設項目招投標活動中的圍標、串標、掛靠、轉包情況比較嚴重,已對招投標製度和市場帶來了嚴重的危害,若不采取措施及時根治,必將嚴重擾亂正常的招投標市場秩序,影響工程質量和投資控製,破壞公開、公平、公正的市場準則,造成大量的人力、物力、財力的浪費。主要對策建議如下:

(一)健全招投標法律法規

在貫徹落實國家已經出台的有關招標投標法律法規的同時,市裏應加快地方性法規的立法步伐,盡早出台《重慶市招標投標條例》,並製定相應的實施辦法和有關配套政策,以明確招投標活動的有關製度和程序,規範各方活動參與人的行為,特別是約束招標人在自由選擇招標代理公司的權力,削弱或減少招標人在編製資格預審和招標文件、評標、定標過程中的自由裁量空間。

尤其要研究製定圍標、串標、掛靠、轉包行為的具體認定標準,並將其列入招標文件廢標條款中。比如不同投標人的投標文件中列出的人工費、材料費、機械使用費、管理費及利潤的價格構成部分或全部雷同的;又如不同投標人的施工組織設計方案基本雷同的;再如開標前已有反映,開標後發現各投標人的報價等與反映情況吻合的;再如不同投標人的投標文件出現評標委員會認為不應雷同的(文字編排、文字內容、文字及數字錯誤等)。這些情形的都可按廢標處理。

(二)改革創新招投標製度

目前,招投標製度在實施過程中暴露一些缺陷和問題,市裏需要加大改革創新力度,進一步完善相關製度,為此建議:

一是推行預選承包商製度。在限製工程甲方針對具體工程項目的資格預審的前提下,成立由市政府常務副市長或分管領導擔任主任的預選承包商資格審查委員會,委員會每年一次定期審查承包商的資質、財務狀況、質量保證體係、年產值、年納稅金額、信用記錄等方麵的內容。符合條件的承包商均應納入預選承包商名錄,並在重慶市人民政府指定媒體和網站上發布。建設工程的施工單位從預選承包商名錄中產生。這項製度借鑒了香港經驗,國內目前除深圳特區外其它地方還沒有實行。

二是建立全市統一平台上的工程建設交易服務中心,交易中心由市政府批準設立,為工程發包與承包活動提供交易場所、信息和谘詢服務的非營利性單位,並接受行政主管部門的監督和指導。凡需進行施工招標的工程,都應進入交易中心進行招標投標活動。

三是加快建設電子招標平台。建設電子招標平台有利於構建統一的招標投標市場體係,增強招標管理工作的透明性和公開性;大大降低招投標成本,有效減輕招投標各方的費用負擔,增加經濟效益和社會效益;同時能有效地防止招標投標過程中的暗箱操作,有效減少圍標、串標行為的發生。比如在交易中心通過統一的電子招標平台,招投標項目從發售招標文件、投標答疑、踏勘現場直至開標前,潛在投標人的名單始終處於完全保密狀態。潛在投標人如有疑問,一律無記名通過電子郵件在網上提出,招標人在網上公布答疑文件,由潛在投標人從網上獲取;完善的質疑與投訴處理流程,可為政府部門對招投標工作進行有效監管、及時處理招投標活動中存在的問題,提供重要的處理通道;電子招標平台還可通過地方分級專家庫的建設,有效解決各部門評標專家信息不能共享的難題。

(三)完善招標評標管理辦法

參照國際通用的《菲迪克條款》實行的招投標辦法,在全部使用國有資金或者國有資金投資占控股或主導地位的施工招標項目中,全麵推行最低價中標辦法。對簡易工程項目,不再進行評審,一律實行最低價中標;對非簡易工程,采取從最低價開始評審的方法;對於技術複雜、施工難度大的工程,可以采用投標人報價的平均價下浮3%—8%的方法評標,具體下浮比例由招標人在招標文件中給予明確,技術標僅評審是否合格;對於個別技術特別複雜、施工有特殊技術要求的工程,由主管部門組織專家論證,提出意見報市政府辦公會議批準後,可以采用綜合評估法,但商務標計分權重不得少於總分的50%。同時,采取如下措施,確保最低價中標辦法的全麵推行。

一是實行招標工程預算控製價。將編製單位編製的工程預算價適當調整,作為投標最高限價予以公布。

二是實行工程量清單招標。招標人依據招標文件、設計圖紙、現場條件和統一工程量計算規則、項目劃分等,科學地編製工程量清單,並禁止有暫定材料品牌、暫定價格或留有其他報價缺口的條款。通過明細化,以清單方式進行招標,實現真實、公開、透明。中標後如確需變更設計的,由建設、監理、施工和設計單位四家共同確認簽章,將工程量增減和預算報價提交工程造價站審核後方可實施;

三是評標委員會評審谘詢。每次隨機抽取數名專家,組成評標委員會,根據招標文件的規定,對滿足招標文件實質性要求、投標報價最低的前三名投標人的投標文件進行評審、谘詢、論證。特別是對於明顯低於工程預算控製價的投標報價進行認真審核,對不可靠的低價措施予以詢問、糾正;

四是實行項目投入承諾製。中標後要求法定代表人親自簽訂施工合同和承諾書,確保人員、設備到位,確保價低質高;

五是完善風險保險機製。實行投標承包風險包幹製度、低價風險保證擔保製度、推行合同管理和工程質量保險、工程合同履約保函和工程款支付保函等製度。

 

比如預算造價1000萬元的工程,700萬元中標,就要把300萬元打入銀行作擔保,如果誰采取低價中標,自己不做而是轉包給另一方,或是出現變更設計增加投資、現場簽證隨意擴大工程量的問題,就扣擔保金。

 

六是嚴格投標人資格審查。評標時嚴格核對投標人營業執照、資質證書、安全生產許可證、投標保證金出票單位、投標文件印章以及項目經理證書、項目經理安全證書的單位名稱都必須完全一致。對投標人授權代表及項目組成員身份核查,重點核查其一年期以上的勞動和社會養老保險證明,如勞動合同聘用單位或養老保險的繳費單位與投標單位名稱不一致,則審查不予通過,同時建議在項目開標是要求擬任項目經理必須與項目投標授權代表人到開標現場,在對擬中標單位發中標通知書之前必須通知擬任項目經理參加招標人的答辯。

 

七是規範投標保證金結轉和工程款撥付方式,明確投標保證金必須通過投標單位銀行賬戶結轉,禁止現金交付,並禁止直接向個人撥付工程款,項目業主的建設資金隻能撥付給中標人基本賬戶或中標人在項目實施地銀行開設且留有投標文件承諾的項目經理印鑒的企業法人賬戶。

 

(四)加大行業監督管理的力度

 

一是理順招投標監督管理體係。建議市成立招投標綜合監督管理部門,把分散於其他政府部門的招標管理職能進行整合,集中統一負責綜合管理和監督招投標工作,重點是國有投資項目尤其是政府性投資項目。

 

二是切實加強招投標活動的過程監管。進一步完善招投標信息公開製度,尤其是政府投資項目和重點工程建設項目,必須將招投標全過程信息公開,接受社會監督。

 

重點審查招標公告、招標文件的合法性、公平性、公正性,監督開標、評標、定標過程是否違法、違規操作;對於業主和代理機構串通編製不合法、不公平、不公正招標公告、招標文件,設置投標“陷阱”或搞“對號入座”的,要依法嚴肅處理。加強工程項目中標後監管。對中標項目施工現場應實行動態跟蹤檢(抽)查,主要檢查工程承包合同執行情況,中標單位現場到位人員與投標承諾的人員是否一致,檢查工程款的支付和流向。尤其是對中標價明顯偏低的項目要進行重點跟蹤監督,嚴格控製設計變更,防止惡意低價競標、標後高價結算;對發現存在掛靠及圍標、串標行為的,應及時依法處理,並予以公開曝光,以儆效尤。

 

三是加強對招標代理機構的管理。禁止任何形式的掛靠、出借、借用資質的行為,對代理機構違反資質管理規定的行為,一經查實從嚴處理。對招標代理機構實行從業人員注冊登記備案製度,保持穩定的從業人員隊伍。定期開展從業人員業務知識培訓和職業道德教育,不斷提高業務技能和職業道德。

 

四是健全招投標投訴舉報製度,將監督管理部門的受理電話、傳真和通訊地址向社會公布。對招投標利益關係人的投訴事項,要認真調查核實,對有違法行為的當事人要嚴肅處理,並將處理結果向社會公布。

 

(五)加快行業信用體係建設步伐

 

加強信用體係建設,是提高投標人誠信度和中標人履約情況的有效手段。建議由市發展改革委牽頭會同市級有關部委,建立全市性的招投標從業單位信用數據庫,主要包括信用信息征集、信用管理評價、信用信息數據庫支撐、信用信息查詢,有關行政監督部門應及時將投標人的失信行為收集、統計,這項工作可充分發揮行業組織行業自律的作用,撥付專項資金,委托重慶招標投標協會建設,以實現全市企業和評標專家信用信息的查詢、交流及共享,並逐步實現區域乃至全國聯網。

 

凡是有商業賄賂行為和因串通投標、串通圍標被有關部門查處,或中標後不按合同履約的單位或個人均記入信用檔案,作為資格審查、評標階段對投標人進行信用評價的重要依據和對投標人是否符合市場準入的評判依據之一。同時,構建信用獎懲機製,優化信用環境。製定信用獎懲標準,構建失信懲戒機製,對有失信行為的投標企業、評標專家及相關責任人依法給予行政處罰、經濟製裁,提高其失信成本,使失信者得不償失;對守信用的企業和個人可在招標投標、企業評先、資質晉升等方麵予以優先、便利或一定形式的嘉獎,讓守信者受益,使信用環境不斷得到優化。


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